镜观·领航丨总书记这样和青年谈心

第二，总章程是凝聚共识、形成共同体意志的法律决断，而非两个主体之间对抗、妥协的契约。

行政程序立法不断加强。当时所指的依法行政，旨在运用法律手段加强管理：管理，要依法管理，即运用法律手段来进行管理。

要建设社会主义市场经济体制，就必须厘清政府与市场之间的界限问题。江必新《论行政诉讼中的肯定裁判》，载《法学杂志》1988年第6期，第14-15页。尽管在特定行政法律关系中，当事人之间的权利义务关系总是显现出某种不对等性，但这种不对等性发生在不同的时空中，可以通过行政实体法、行政程序法乃至行政救济法的制度设计来相互制衡、彼此抵消，最终实现总体上的平衡。机构改革的成效亟须法律制度加以巩固，行政法制迎来了第一次发展的契机。运用什么样的手段进行管理呢？主要就是运用行政法(包括经济行政法)手段。

从对行政法学的基础理论到具体制度或行为的研究，无不跳跃着效率的脉动。顾夏强《简析行政诉讼举证责任》，载《政治与法律》1988年第3期，第14-15页。第二种主张是借鉴西方国家的行政主体理论，建构以地方自治、公务分权为核心的行政主体制度。

关于在行政救济过程中各级党的机构特别是中央层面的党的部门如何界定复议主体、如何确定诉求问题上的管辖权等确实需要进一步探索。尽管牵一发而动全身，既涉及国家行政机关也关涉地方各级行政部门，甚至各级党的机构，范围广，需要中央和地方的统一联动，协调难度大，但已然是不可回避的改革潮流。随着社会功能的分化和自治能力的增强，传统行政组织法必须自我增量，行政组织法亦当发挥作为推进纵向分权、横向分工、行政与社会分权的符号与工具的功能。但同时也要看到政府职能的转变尚未将职能要素的性质与党政部门的职责进行有机融合，这就是政府职能表象上看似转变了，实则没有实现职能要素与机构、职能要素与社会和市场的互通互融，行政效能没有得到价值最大化的彰显。

国家将部分权能下放，转由社会组织履行公共行政职能，既能提高行政效率，减轻政府行政负担，也助于对社会秩序进行更便捷高效的调控。在政府转变职能过程中，行政机关和其他社会组织是机构改革方案的推动者和执行者，即行政主体理论贯穿于机构改革的具体社会实践中，对机构改革的推进和深化具有理论指导意义。

(四)改革中的党政部门归口管理与合署办公拓宽行政主体的研究范畴 在新一轮的党和国家机构改革中，党政合署体制迎来了发展新时期，但由于法定职责的调整和法律实施主体的变化，将出现更多的党的工作机关参与公共事务的管理，行使国家公权力。英国属于普通法系国家，由于在公私法上没有较为明显的区分，无论是行政主体还是社会组织、公民之间的诉求问题原则上受同一法律支配，即没有独立的行政法院系统来解决关涉行政诉求的救济程序。(32)熊文钊：《行政法人论》，载《法学》1988年第4期。当非政府组织不服行政机关行政行为时，同理以行政相对人的身份主张权利救济。

②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第18页。(20)有专家认为：我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告，但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。行政法主体理论的提出，拓宽了行政法学的研究视野，确立了行政法学的一系列范畴。(三)行政主体理论关联到行政组织法的建构 行政主体理论以控权为核心，主要解决行政诉讼被告、职责职权如何关联互动等主体合法性问题。

唯行政机关论、唯行政组织论的保守思维在机构改革的理论逻辑中将被以职能行使为前提，以保护公民、组织合法权益为中心，以谁履行，谁担责为原则的行政法治进路所置换。⑩行政主体理论研究必然纳入行政组织法的制度系统中进行探讨，因为行政组织法无论在理论文本还是司法实践中涵盖了行政主体权力运行的依据、程序运作模式及相应的行政监督方式。

第一，从行政权力结构上，国家行政一体化的集权模式逐渐被多元社会主体参与行政权的分权模式所消解，无论是国家公权力主体还是社会公权力组织，应在法律的调整范畴内进行权力的配置，西方几个国家通过多元社会组织参与公共行政，并履行公共事务所需的行政职能。在日本传统的行政法学中，所谓行政主体即为法人，因此它仅仅是行政法律关系中的一个法律主体的技术性称谓，而且还具有优越于行政客体的主体意思的含义。

(32) (一)行政主体是抽象的概念范畴 行政主体概念的界定，应当基于行使行政职权这一中心观念进行抽象，可以从以下几个要件进行概括：主体上，除了行使国家职权的行政机关、法律法规授权的组织外，还包括既不行使国家职权也无法律法规授权的其他行使社会公权的多元社会组织，这样，行政主体范围得到扩充解释。第二，行政主体范围的扩大必然追加新的程序救济成本。又因中共湖北省委组织部是党委部门，上述行为无论是中共湖北省委组织部的行为还是中共湖北省委组织部批准的行为，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第三，将归口党务部门领导的工作机构纳入行政主体范畴的现实挑战。按照现有的行政主体理论，党的机构行使执政权，通过路线、方针、政策等上升为法律以对全社会进行领导，党的领导是国家机构改革必须坚持的政治原则。此外，国家机构改革打破了原有的体制机构和权力格局，无论是社会组织被赋予行使公共职能的部分权力还是党的机构行使的行政权力，尽管主体属性不同，但有一点具有共性，即抹去主体身份，二元行政主体行使的公权力都可能对相对人产生权利义务的影响，可能导致侵权。

因为非政府公共组织既可能成为行政相对方，也可能成为行政主体。尽管国家机构改革强调政府职能的转变，要求政府处理好多元社会组织的关系，其实就是国家行政权与社会公共行政权控分的弦外之音。

因为改革打破了原有的秩序和规则，权力和权利的关系被重塑。根据行政法的基本原理，行政机关以自己的名义依法行使权力，同时也要承担相应法律责任。

而党和国家机构改革的目的即是从体制、制度、程序、职能、服务等方面回答上述问题。三是提升机制运行效率。

行政主体是动态性、抽象性、开放性的概念范畴，行政主体理论是行政法治的基础理论，在机构改革中具有重要的理论指导意义。党和国家机构改革的现实实践将对现行行政主体理论进行重新认识和解读。在这个意义上，法治是机构改革的坚实保障，也是改革得以顺利进行并取得成功的驱动力。(23)有学者对传统的行政主体理论范式进行剖析并指出如何解决其中的逻辑悖论，提出了重构行政主体范式的前瞻设想。

简言之，行政职能单由行政组织履行并不具有必然的逻辑关联。⑦郎佩娟、陈明：《行政主体理论的现状、缺陷及其重构》，载《天津行政学院学报》2006年第2期。

(25)还有学者从公法人理论与公法机构的组织法问题分析认为，当前理论没有将行政职能的广泛性、行政作用的多样性体现在行政主体的定义与范围上，这不仅仅是一个逻辑断裂，而且也导致了行政组织法研究中的重大遗漏。第三，新的行政主体增加意味着其被纳入权利救济的渠道，特别是对于履行社会公共职能的非营利性组织而言，服务社会的同时不排除侵犯相对人的权利，将其纳入行政诉讼的主体地位从起因上是规范公共行政权力的履行，保护公民、组织的合法权益。

第五，以法国、日本为例的行政诉讼主体与行政诉讼被告的关系、行政主体与行政机关的关系、行政机关的法律人格问题及行政主体的法律责任承担等方面都值得我国行政法学界思考。事实上，在历次的机构改革包括党和国家机构改革中并未将行使行政职能的非行政主体纳入行政救济的制度路径中，从而规避了自身因行政主体不适格可能承担的法律责任。

法治除了对机构改革的合法性进行规制外，还要对行使国家和社会公权力的主体依法监督，对履职不当、滥用职权、违法行政行为进行法律追责。性质上，行政机关属于国家机关序列，在职责权限内代表国家履行行政职能，行使行政权，属于国家行政主体。行政主体理论应当围绕这一核心予以理解和构建。在新时代，党和国家机构改革主要从三个方面进行：一是优化机构设置。

国家及其行政机构独立行使行政权的历史必然在新的治国理政生态中被以国家治理为主导、多元社会组织参与的模式所取代。第一，行政主体理论的重释需要相应的行政立法和修法。

对于行政法治实践有着重要的指导意义，有助于分析和研究如何健全和完善各项行政法制度，也有助于分析和研究如何正确实施各项行政法制度。若涉及国家赔偿，也由国家这一特殊主体来承担，行政主体行使权力产生的违法行为与应然承担的法律责任在诉讼程序中出现逻辑错位。

坚持以人民为中心的理论既是党的根本宗旨，也是国家机构改革的逻辑指向和价值旨归。(四)实现职能要素的归口运行是改革成败的关键 一般而言，政府职能相对稳定，既是职责的静态使然也是功能发挥的动态结果。